El pasado 30 de agosto de 2016, tras una reunión de carácter excepcional en la ciudad de Copenhague, un grupo de 17 Organizaciones Nacionales Antidopaje declararon la necesidad de reformar el sistema internacional de lucha contra el dopaje con el fin de restablecer la integridad, la transparencia y la credibilidad del mismo, tras los últimos escándalos descubiertos en Rusia gracias al trabajo de investigación de un periodista alemán y la colaboración de la atleta rusa Yuliya Stepanov y su marido Vitali, ex miembro de la Organización Nacional Antidopaje de Rusia (RUSADA).

A pesar de reconocerse la profunda crisis en la que se ha visto inmersa la política internacional antidopaje durante estos últimos años, la manifestación de Copenhague apuesta por una Agencia Mundial Antidopaje (AMA) más fuerte, siempre y cuando se adhiera a los principios de independencia, separación de poderes y prácticas de buen gobierno. Sin embargo, al mismo tiempo que se pretenden proteger estos pilares, cuyo quebrantamiento ha comprometido la eficacia del Programa Mundial Antidopaje, las reformas propuestas vienen a otorgar mayores capacidades investigadoras y sancionadoras a la AMA, sobre todo para los casos de incumplimiento del Código por parte de sus Signatarios, entre los que se encuentran las Federaciones Internacionales, las Organizaciones Nacionales Antidopaje, los Comités Olímpicos Nacionales y la propia AMA.

Al margen de que estas propuestas todavía carecen del desarrollo necesario que permita valorar cuáles serían sus efectos concretos en la práctica, no debe olvidarse que la atribución de una mayor capacidad sancionadora a la AMA, que ya ostenta funciones normativas (elaboración del Código y sus normas de desarrollo) y ejecutivas sobre una parte importante del Programa Mundial Antidopaje (entre otras, educación, investigaciones, revisión de sanciones con derecho de apelación ante el TAS y, posiblemente, planificación de controles de dopaje), atentaría directamente contra el mencionado principio de separación de poderes. Además, siendo la AMA un organismo signatario del Código al que, al igual que a todos los demás debe exigirse el pleno cumplimiento de los estándares previstos en el Programa Mundial Antidopaje, atribuir a la AMA la revisión de su propio cumplimiento no parece acorde a los principios de independencia y transparencia que exige el actual movimiento para la buena gobernanza en el deporte, impulsado, entre otros organismos públicos, por la Unión Europea.

Respecto a la capacidad sancionadora de la AMA, cabe mencionar que, especialmente durante este último año en el que se ha descubierto una realidad de dopaje sin precedentes, la agencia mundial ha debido tomar decisiones de gran impacto deportivo y político, como la suspensión de actividades de algunas Organizaciones Nacionales Antidopaje que, por diversas razones, han sido declaradas en no cumplimiento con el Código. Sin embargo, la adopción de estas medidas no se ha producido siguiendo un procedimiento sancionador establecido, ni ofreciendo a estas organizaciones el necesario derecho de audiencia en un juicio justo ante un tribunal de expertos imparcial, como así prevé el artículo 8 del Código.

En los casos en los que los hechos descubiertos han procedido de una investigación de la propia AMA, los mismos no se han sometido a contradicción dentro del correspondiente procedimiento sancionador, como así ocurre en un régimen administrativo público respecto a los hechos descubiertos dentro de cualquier trámite de diligencias reservadas. Dichas garantías, que son fundamentales para lograr un sistema sancionador creíble y transparente, no están previstas a día de hoy en el Código respecto a los procedimientos que deben seguirse contra los Signatarios del mismo, permitiendo la adopción de decisiones unilaterales que no admiten una réplica real.

Esta reserva debe producirse aún con mayor énfasis si se tiene en cuenta que los actuales procesos de decisión de la AMA no siempre están sometidos a mecanismos concretos de control o auditoría, ni siquiera por parte de los gobiernos que han ratificado la Convención Internacional contra el Dopaje de la UNESCO, y que cualquier modificación de las funciones de la AMA debería tener su reflejo en el texto de la propia Convención antes de dotarlas de efecto jurídico.

Además, esta atribución tan extensa de competencias parece exceder el propósito original con el que se creó la AMA, que desde un principio fue, exclusivamente, asegurar la armonización, coordinación y desarrollo efectivo de programas antidopaje a nivel nacional e internacional basados en la detección y en la prevención del dopaje. En este sentido, la mencionada Convención de la UNESCO prevé que las funciones más trascendentales de lucha contra el dopaje sean realizadas por los Estados Parte, a través de los organismos y políticas más oportunas, gozando “de cierto grado de flexibilidad en cuanto a las modalidades para dar efecto a la Convención, ya sea mediante legislación, reglamentación, políticas o prácticas administrativas”, siempre y cuando las mismas aseguren una serie de medidas específicas, como la restricción de la disponibilidad de sustancias prohibidas, la realización de controles de dopaje y la difusión de programas informativos y educativos.

Como establece la propia UNESCO, “con la Convención, los gobiernos de todo el mundo se han puesto de acuerdo para aplicar la fuerza del derecho internacional contra el dopaje”, siendo este hecho importante “porque existen áreas específicas en las que sólo los gobiernos poseen los medios necesarios para promover la lucha contra el dopaje”, toda vez que el Código “es un documento no gubernamental aplicable únicamente a los miembros de organizaciones deportivas”. Por lo tanto, la máxima responsabilidad en materia de lucha contra el dopaje recae en los gobiernos, siendo en la práctica las Organizaciones Nacionales Antidopaje las que asumen la implementación de estas políticas, muchas veces de carácter público, mientras que la AMA debe asegurar el importante objetivo de promover la armonización de las políticas antidopaje en todo el mundo y facilitar estrategias de cooperación internacional.

Es precisamente debido a esa fuerza legal vinculante exclusiva de la Convención por lo que cualquier proceso de reforma del régimen internacional antidopaje, incluyendo la estructura, las funciones y los recursos de la AMA, debe contar con la participación directa de los Estados Parte y especialmente de la Conferencia de las Partes, que es el órgano soberano de dicha Convención y el encargado de examinar de manera permanente el cumplimiento de la misma por parte de todos sus miembros.

Sin embargo, el creciente poder de facto de la AMA, aceptado voluntariamente por los gobiernos sin que paralelamente se haya producido una evolución legislativa en la Convención que permita recoger las nuevas responsabilidades, mecanismos y procedimientos que respondan a la realidad actual del dopaje, puede provocar la proliferación de actuaciones, más o menos discrecionales, por parte de un ente internacional privado cuyas decisiones afectan directamente a las políticas estatales, incluidos los fondos públicos.

Por lo tanto, la revisión de un sistema liderado por la actual AMA, exige la participación directa de organismos internacionales y nacionales ajenos a la propia AMA, preferiblemente de naturaleza pública.

El caso de Rusia ha puesto de manifiesto la vulnerabilidad del propio sistema, ya que se han utilizado los propios mecanismos de control de dopaje, para su ocultación. Únicamente cuando se haya producido un adecuado análisis de errores, con la intervención de representantes de todos los sectores de la lucha antidopaje, públicos y privados, se podrá hablar de verdaderas reformas que fortalezcan la posición de la AMA como organismo armonizador y coordinador de la lucha contra el dopaje a nivel mundial. La actual propuesta de revisión, que únicamente comprende la celebración de uno o varios “Think Tank” con la participación de algunas Organizaciones Antidopaje, no resulta suficiente para lograr el importante objetivo de redefinir el actual sistema antidopaje.

La gravedad de los hechos descubiertos exige, no una auditoría propia a través de la creación de una nueva comisión interna, sino una verdadera evaluación independiente, de carácter público o al menos semi – público, que ponga de manifiesto cualquier anomalía que se haya podido producir dentro del sistema de gobernanza de la AMA.

En una situación de crisis como la actual, antes de dotar a cualquier organización de mayores capacidades, especialmente cuando ésta ostenta el liderazgo mundial antidopaje, deben conocerse las razones que han permitido que el sistema haya sido vulnerado, para así poder tomar las decisiones oportunas que permitan una verdadera renovación y mejora del mismo.

Además, este fortalecimiento debe responder, sin excepciones, a los necesarios principios de transparencia, independencia y separación de poderes, ya que, de lo contrario, el régimen internacional antidopaje podría estar abocado a un completo monopolio por parte de la AMA, perdiendo los gobiernos sus capacidades constitucionales a favor de un organismo mundial que, a día de hoy, en perjuicio del propio sistema, ni forma parte ni se ve sometido a los principios del Derecho Internacional Público.

En conclusión, teniendo en cuenta todas las implicaciones que tiene el dopaje en el deporte, incluso a nivel político, y siendo conscientes de lo aprendido tras la experiencia en el caso Rusia, atribuir todos los poderes de decisión a un único organismo no tendría otro resultado que seguir poniendo de manifiesto las vulnerabilidades de un sistema que, debiendo mantener siempre la independencia respecto al movimiento deportivo, necesita enfrentarse urgentemente a una revisión profunda.

SOBRE EL AUTOR

AYBAlberto Yelmo es investigador pre-doctoral por la Universidad Católica de Valencia en materia de lucha contra el dopaje y docente en el Instituto Superior de Estudios Psicológicos.